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La integración sudamericana y los conflictos socio-ambientales
Marcelo Saguier
ALAI AMLATINA, 27/07/2012.- Los procesos de integración regional en
Sudamérica han dado importantes pasos en la construcción de una
comunidad política en base a valores y expectativas comunes. La defensa
de la democracia, la resolución de conflictos mediante la diplomacia, el
resguardo de la paz y la reivindicación conjunta de la soberanía
argentina sobre las islas Malvinas ante los diferendos con el Reino
Unido han sido algunos de campos en donde se logró alcanzar un inédito
dinamismo y convergencia regional. Muchos de estos consensos acompañaron
el surgimiento de nuevas formas institucionales como la UNASUR, ALBA y
la Comunidad de Estados Latinoamericana y Caribeños (CELAC).
No obstante tales avances, existe otra dimensión del proceso regional en
la que es menos evidente que consensos se expresan. Las dinámicas de la
región, como espacio socio-político en construcción, actualmente está
regida por los patrones de conflictos y cooperación entre gobiernos,
empresas y actores sociales en torno a la utilización de los recursos
naturales para fines de exportación y de insumos para la industria. Este
es el caso de los recursos minerales y del agua de ríos para la
generación de energía hidroeléctrica. A diferencia de las avances
alcanzados en materia de construcción política regional en otros campos,
el lugar que hoy ocupan los recursos naturales en la integración es más
inquietante y potencialmente una fuente de tensiones.
Las políticas de utilización de tales recursos, y los conflictos
socio-ambientales que se producen por las mismas, en su mayoría son de
carácter nacional o sub-nacional. Sin embargo, al mismo tiempo se
despliegan algunas iniciativas de carácter regional impulsadas por
gobiernos o por actores sociales que regionalizan sus disputas como
estrategias de acción frente a la orientación extractivista de algunos
proyectos. Es decir que las dinámicas socio-políticas de construcción de
un espacio político regional en Sudamérica van más allá de las
distintas iniciativas intergubernamentales que se puedan emprender desde
los estados. Los recursos naturales constituyen un eje de articulación
tanto para iniciativas de cooperación interestatal como también para la
movilización social transfronteriza.
La propuesta de este articulo es la de pensar las dinámicas de la
construcción política regional desde ésta perspectiva, en la que las
interacciones de cooperación y conflicto entre actores públicos,
empresariales y sociales moldean el escenario regional, sus
posibilidades y limitaciones.
La minería en zonas de frontera es una de las formas que se redefine el
escenario social y político regional. El caso más paradigmático de ello
es la frontera entre Argentina y Chile. Tradicionalmente, las fronteras
internacionales eran zonas en donde no se permitía emprendimientos
productivos (o extractivos) dado que constituían lugares sensibles a la
defensa del territorio nacional. Los procesos de democratización e
integración económica llevados a cabo en la región permitieron
desactivar las hipótesis de conflicto que fundamentaron el imaginario
geopolítico de gobiernos y sociedades nacionales durante gran parte del
siglo veinte. Sin embargo, estos cambios estuvieron asimismo signados
por la orientación neoliberal que marcó las políticas de integración
durante la década del 90. Una de las características de ello fue el
establecimiento de nuevas mecanismos institucionales para atraer y
resguardar inversiones. La minería de frontera entre Argentina y Chile
es producto de ello, y su expresión más acabada es el acuerdo binacional
minero que fuera firmado en 1997 y ratificado en los parlamentos en el
2000.
El territorio comprendido por el acuerdo binacional cubre un área sobre
la cordillera de los Andes de más de 200.000 kilómetros cuadrados, lo
que equivale al 95% de la frontera internacional de ambos países. El
acuerdo concede a las empresas la disponibilidad de minerales y agua
para sus procesos de extracción, así como poder de control fronterizo.
Pascua Lama es el proyecto binacional de megaminería que fue posible con
este acuerdo. Las empresas que desarrollan el proyecto son: Barrick
Exploraciones Argentina y Exploraciones Mineras Argentinas, en la
Republica Argentina, y Compañía Minera Nevada en Chile. Otros proyectos
mineros ya han sido aprobados, amparados en el tratado binacional, se
encuentran actualmente en diferentes etapas de desarrollo. Entre ellos,
está el proyecto El Pachón en la provincia de San Juan.
El acuerdo minero binacional consiste en un modelo de integración
territorial y representa un hito internacional, considerando la
extensión del área cubierta, los volúmenes de minerales e inversiones
que potencialmente se verían implicados y la posible replicabilidad de
este modelo en otras zonas de frontera con comparables condiciones
geológicas. Evidentemente, la replicabilidad de este enfoque para la
explotación conjunta de depósitos minerales en zonas de jurisdicción
nacional compartida está expuesta también a los vaivenes de las
presiones sociales frente al extractivismo y al creciente grado de
concientización sobre la necesidad de fundar nuevos paradigmas del
desarrollo con criterios de sostenibilidad.
La tendencia de minería de frontera se confirma asimismo en otros países
latinoamericanos sin que exista necesariamente ningún acuerdo entre los
países. Este es caso de los proyectos de exploración minera que
actualmente tienen lugar en la frontera de Costa Rica y Nicaragua, de El
Salvador y Guatemala y de Perú y Ecuador en la llamada Cordillera del
Cóndor – región que en 1995 fue epicentro de un conflicto bélico entre
ambos países. En este ultimo caso, desde la resolución del conflicto
bélico han habido grandes inversiones mineras atraídas por la riqueza de
de yacimientos de oro de este lugar. Incluso sin un acuerdo minero
entre ambos países, entre 2005 y 2010 se han triplicado el número de
concesiones de exploración a empresas interesadas, en su mayoría del
lado peruano de la frontera. Las empresas transnacionales mineras sin
duda constituyen actores de creciente influencia en la redefinición del
espacio regional y es de suponer que asimismo constituyen factores de
influencia en los gobiernos para promover acuerdos mineros
internacionales (los gobiernos de Alan García en Perú y Correa en
Ecuador habían comenzado a explorar esta posibilidad).
La minería en zonas de frontera contribuye a regionalizar conflictos que
se suscitan desde hace años en toda América Latina. Son conocidas las
expresiones de resistencia a proyectos mineros llevados a por
comunidades rurales en distintas provincias argentinas como Chubut, San
Juan, Catamarca, La Rioja y Tucumán. Sin embargo, éstos no son casos
aislados sino que se enmarcan en una tendencia generalizada de creciente
conflictividad en zonas de exploración minera. Evidencia de ello es que
actualmente existen 155 conflictos relacionados a esta actividad en
todo Latinoamérica y el Caribe, en las que se ven implicadas 205
comunidades en relación a 168 proyectos mineros. Asimismo, según un
informe a cargo del ex Representante Especial del Secretario General de
las Naciones Unidas, John Ruggie, las industrias extractivas representan
el 28 % de los casos de los casos de violaciones a los Derechos Humanos
con complicidad de las empresas. Esta tendencia global se profundiza en
América Latina. Un elemento común a tales conflictos es la ausencia de
debate público sobre los cuáles son los beneficios y costos de estos
proyectos – definidos en términos económicos, sociales y ambientales –
así de cómo arbitrar equitativamente los derechos y responsabilidades de
los principales beneficiarios y damnificados de los mismos. Las
comunidades tampoco son consultadas previamente, según lo establece el
Convenio 169 de la OIT, sin bien algunos cambios en esta dirección
comienzan a promoverse en Bolivia, Perú y Ecuador.
Las resistencias sociales a la minería a cielo abierto, y especialmente
en zonas de frontera, se traducen crecientemente en la búsqueda de
estrategias de incidencia mediante la movilización transnacional.
Ejemplo de ello es la realización de tribunales de opinión, en donde
comunidades afectadas por la minería pueden denunciar simbólicamente los
estragos de la minería en el ambiente y su impacto sobre los derechos
de las poblaciones. Se realizó el primer “Tribunal Ético de Minería de
Frontera” organizado por el Observatorio de Conflictos Minero de América
Latina en Chile en el 2010. También el “Tribunal Permanente de los
Pueblos sobre Empresas Transnacionales” sesionó en Austria 2006,
Perú/Colombia 2008 y España 2010 para denunciar la complicidad de
empresas transnacionales en casos de violación de derechos humanos en
Latinoamérica. Muchos de los casos denunciados están relacionados con la
minería, además de la explotación de hidrocarburos, agronegocios, etc.
Asimismo, se han creado redes de acción global para el intercambio de
información y coordinación de campañas conjuntas. Estas son algunas de
las formas que adquiere el activismo transnacional en respuesta a la
minería y demás instancias de violaciones de derechos humanos en los que
estados y empresas se ven acusados. En este sentido, la minería de
frontera actúa como catalizador tanto de nuevos relacionamientos entre
empresas y gobiernos, así como también de nuevas formas de resistencias
sociales que intervienen en la redefinición del debate regional sobre
los vínculos entre desarrollo sustentable y derechos humanos.
Además de la minería de frontera, las dinámicas de la integración
regional en Sudamérica están regidas también por una serie de proyectos
de infraestructura para la generación y transporte de energía
hidroeléctrica. La abundancia de agua en la cuenca del Amazonas hace de
esta zona el epicentro de una serie de redes interconectadas de represas
y líneas de transmisión que se proyecta vincularán lugares de
producción y consumo. La creciente demanda de energía esta dada por el
crecimiento económico en las economías de los países sudamericanos, y
especialmente del sector industrial brasileño y minero (esta actividad
es gran demandante de agua para sus procesos de extracción del mineral).
Estos cambios están dando lugar a nuevos patrones de la cooperación
regional internacional en el que las empresas brasileñas juegan un papel
clave como las concesionarias principales de los proyectos de
infraestructura de energía hidroeléctrica.
La Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),
establece la financiación para estos proyectos. IIRSA es un mecanismo
institucional creado en 2000 para la coordinación de las organizaciones
intergubernamentales acciones con el objetivo de "promover el proceso de
integración política, social y económica de América del Sur, incluyendo
la modernización de la infraestructura regional y acciones específicas
para estimular la integración y el desarrollo de las regiones aisladas
de los subsistemas. IIRSA cuenta una cartera 524 proyectos de
infraestructura en las áreas de transporte, energía y las
comunicaciones, que se agrupan en 47 grupos de proyectos que representan
una inversión estimada de dólares EE.UU. 96,119.2 millones de dólares.
El Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES) es también un actor
regional clave en la movilización de recursos para los proyectos
patrocinados por la IIRSA, tanto en territorio brasileño como también en
países vecinos.
El Complejo Hidroeléctrico rio Madeira es uno de los proyectos más
emblemáticos y la principal iniciativa hidroeléctrica del IIRSA. Una vez
terminado, contará con cuatro represas interconectadas y será el de
mayor tamaño de la cuenca del Amazonas. El BNDES provee parte del
financiamiento para su construcción. Dos de las represas estarán
emplazadas en Brasil mientras que una de ellas estará en territorio
boliviano y la última en un río que demarca la frontera internacional
entre Bolivia y Brasil.
Además, Brasil y Perú procuran la construcción de un mega-complejo
hidroeléctrico en la Amazonía peruana financiado por Brasil. El objetivo
de esta iniciativa es para generar electricidad en Perú para ser
transportada sobre a Brasil para satisfacer su creciente demanda de
energía. Para ello, ambos gobiernos negociaron un Acuerdo Energético que
establece que Perú se compromete a exportar el 70% de la energía que
produzcan sus centrales hidroeléctricas a Brasil durante un plazo de 50
años. Su construcción tendrá un costo de 4.000 millones de dólares e
incluye también una línea de 357 kilómetros para tener la electricidad a
la frontera brasileña. Una vez terminada la construcción del complejo,
este será el mayor proyecto de energía hidroeléctrica en Perú y el
quinto más grande en América Latina. Este proyecto y acuerdo energético
ha sido objeto de grande críticas en Perú. El acuerdo fue firmado por
los gobiernos de Alan García y de Ignácio Lula da Silva en 2010, pero
actualmente está pendiente la ratificación del congreso peruano.
El acuerdo y proyecto ha sido objeto de serios cuestionamientos por los
impactos ambientales y sociales de estas obras. En octubre de 2011 la
principal concesionaria de este proyecto, la brasileña Odebrecht,
decidió retirarse de la construcción de dos des las represas proyectadas
como consecuencia de la oposición que este mega-proyecto genera en las
poblaciones locales, sobre todo de pueblos originarios. El interés del
gobierno brasileño por asegurar un acuerdo que le permita proveerse de
energía a costos rentables se mantiene. Seguramente veremos nuevos
intentos por reflotar el debate sobre este acuerdo, tal vez tomando en
consideración las más recientes resistencias sociales que se han
manifestado en repudio al mismo. Evidencia de ello es el proceso de
revisión que emprenden los ocho países amazónicos de los mecanismos
nacionales de consulta a grupos étnicos en el marco del Tratado de
Cooperación Amazónica.
En la medida que avanzan las iniciativas de integración sudamericana se
pone en evidencia la ausencia de consensos sobre ciertas áreas sensibles
como es el caso de los recursos naturales. Muchos cuestionamientos
comienzan a aflorar en el debate regional, como las tensiones entre
visiones productivistas del desarrollo y de ecología política en las que
se propician formas de desarrollo sustentable, vinculadas a los
derechos humanos, la armonía ambiental y formas de producción y consumo
más inclusivas. Asimismo, se manifiesta la necesidad de nuevos
mecanismos de toma de decisión en materia de recursos naturales, no sólo
a nivel nacional sino especialmente en lo relacionado a proyectos
regionales que involucran acuerdos entre estados e instrumentos de
financiamiento regionales. Es fundamental abordar en profundidad las
nuevas asimetrías que genera este tipo de integración, no solo entre
economías de mayor y menor tamaño, perfiles productivos especializados
como industriales y proveerdores de materias primas, sino también en la
necesidad de formular marcos regionales regulatorios y de políticas
específicamente sobre recursos naturales (coordinación fiscales, normas
de protección ambiental, derecho a de consulta a las poblaciones,
eficiencia energética, entre otras).
En un contexto de creación de una comunidad política sudamericana, los
conflictos y desafíos del desarrollo sustentable se vuelven
invariablemente preocupaciones de todo el bloque regional. Mientras
antes podamos avanzar sobre nuevos consensos en materia de recursos
naturales, mejor estaremos preparados para avanzar en la profundización
de nuevas bases de soberanía.
Nota: Las ideas que aquí se exponen están desarrolladas en un artículo
recientemente publicado como: Saguier, Marcelo (2012)
‘Socio-environmental regionalism in South America: tensions in the new
development models’, The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of
Latin America, Pia Riggirozzi and Diana Tussie, eds., Series United
Nations University Series on Regionalism, Springer.
- Dr. Marcelo Saguier es profesor de estudios internacionales e investigador CONICET/FLACSO
